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Los DT-GBA son documentos técnicos editados por el GBA de la CUBP

Su objeto es servir de apoyo en asuntos normativos y procedimentales relacionados con el carácter público de la especialidad de bombero de aeropuertos del Estado.

INTRODUCCIÓN

La Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, define la Red General de Aeropuertos de Interés General como un servicio de interés económico general, considerando a estas infraestructuras como deficitarias y que necesariamente se han de privatizar para ser sostenibles en el contexto actual (preámbulo, IV). Un contexto que en el propio apartado I del preámbulo reconoce proceder de la crisis financiera y la pérdida de competitividad a raíz de la entrada en el euro. Es decir, todo apunta a que se ha favorecido la entrada de capital privado en infraestructuras de interés general con el objetivo de intentar paliar el despropósito que ha supuesto la especulación inmobiliaria y la pérdida de competitividad del euro, ambas cuestiones no exentas de tácitas responsabilidades políticas, aunque no explícitas, salvo casos puntuales que sí han sido sometidos al  poder judicial.

Una de las consecuencias de esa mala praxis en la administración y control de la economía de un país, ha sido que los empleados públicos de AENA E.P.E. han sido obligados a renunciar al carácter público de sus empleos (Ganados legítimamente mediante procesos selectivos públicos), y puestos en manos de una empresa cuyos lógicos objetivos van más allá del interés general.

En este sentido, no sólo se ha privatizado la gestión aeroportuaria, sino también a los empleados públicos que habían ganado su plaza como tales. Y es en ese ámbito en el que falla el mencionado “interés general”, ya que esta es la principal misión de los empleados públicos, y no la de los empleados de las empresas privadas.

Veamos, punto por punto, cuál es la situación y los motivos por los que se debe considerar a los bomberos de aeropuertos del Estado como un servicio público esencial que deberían seguir desempeñando desde la Administración Pública. Y finalmente, cómo se puede modernizar el servicio, aumentando la calidad asistencial del mismo.

El concepto de interés general (o interés público)

Este concepto recogido en nuestra Constitución se refiere a bienes jurídicos imputables a la colectividad, cuya tutela corresponde a los poderes públicos. En este sentido, interés general e interés público se contrapone al interés particular o al interés privado. El interés general es, en esencia, un concepto básico del derecho público que garantiza la prestación de servicios esenciales sin que el ánimo de lucro pueda mediar en el derecho y el deber de su prestación por parte de los poderes públicos.

El RDL Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre Navegación Aérea, establece en su art. 134.1 que la asistencia y salvamento de aeronaves accidentadas o en peligro son de interés público.

Felguera Foto (Valencia): http://felguerafotografo.com

AEROPUERTOS DE INTERÉS GENERAL

Los aeropuertos del Estado, tal y como viene recogido en el art.149 CE, son infraestructuras de “interés General” y de competencia exclusiva estatal.

Así se reconoce en todo un elenco de Reales Decretos y reglamentación interna que desarrollan la normativa aeroportuaria. Los bomberos de aeropuertos del Estado como servicio esencial.

Hasta 1969 el nivel de protección de los aeropuertos se establecía según la capacidad de combustible y el número de pasajeros de los aviones que por ellos transitaban.

Sin embargo, dado que la característica más notable en los incendios de aeronaves es la tendencia a progresar y alcanzar altas intensidades en un corto período de tiempo, un Grupo de Expertos en Salvamento y Extinción de Incendios de la OACI determinó que lo realmente importante, de cara a evaluar a los SSEI, era el establecimiento de un ÁREA CRÍTICA que es necesario proteger siempre que se interviene en un incendio de aeronave.

El objetivo de esta modificación que se instauró entonces, no fue otro que la evacuación segura de los ocupantes, puesto que los dos objetivos fundamentales de la intervención de los SSEI en este tipo de emergencias son:

  1. Salvar la mayor cantidad de vidas posible.
  2. Lograr el control del fuego lo más rápido posible en el área crítica para garantizar el objetivo señalado en el punto 1.

La OACI, así como distintas Instrucciones Técnicas de AESA, establecen que la primera misión de los bomberos de aeropuerto es el salvamento de vidas; Lo que debe hacerse de forma rápida y eficaz en aras de garantizar la supervivencia de los ocupantes de las aeronaves, protegiendo las salidas y vías de evacuación, extinguiendo los incendios y controlando las situaciones de riesgo.

La conclusión inequívoca es que la existencia de los SSEI en los aeropuertos se sustenta sobre la base fundamental del salvamento de vidas. Y es sobre dicha base existencial sobre la que se construyen el resto de las funciones y operaciones de emergencias que subyacen a la prestación de este servicio público.

La Organización Internacional del Trabajo (OIT), define como esenciales los servicios cuya interrupción puede poner en peligro la vida, la seguridad personal o la salud de la totalidad o de parte de la población, de manera que tendrán un grado de esencialidad muy alto los servicios de policía, bomberos, y urgencias de los hospitales.

El artículo 128 de la Constitución Española establece que mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales. En este sentido, el Tribunal Constitucional (STC 66/1995) ha dictaminado que el servicio de bomberos en un servicio público esencial.

Además, la Ley 17/2015 del Sistema Nacional de Protección Civil en su art.7 define los. Servicios esenciales como servicios necesarios para el mantenimiento de las funciones sociales básicas, la salud, la seguridad, el bienestar social y económico de los ciudadanos, o el eficaz funcionamiento de las instituciones del Estado y las Administraciones Públicas. Y diversa legislación autonómica define al servicio de bomberos como un servicio público esencial (Ley 13/2010 de la Generalitat Valenciana de Protección Civil y Gestión de Emergencias,  Ley 4/2007, de 28 de marzo, de Protección Ciudadana de Castilla y León, Ley 4/2017 de  creación de la AVSRE, y otras).

El propio Ministerio de AAPP en un Manual de Selección de Funcionarios Locales de 1993, señala las funciones de los servicios de extinción de incendios, y la categoría de bombero en particular:

  1. Salvar vidas humanas en situación de riesgo o peligro por siniestros
  2. Rescatar personas accidentadas
  3. Salvar bienes inmuebles, muebles y animales
  4. Asesorar para paliar las consecuencias de determinados siniestros
  5. Extinguir incendios
  6. Conducir vehículos ligeros o pesados
  7. Manejar equipos, maquinaria y herramientas diversas
  8. Asistir técnicamente ante posibles riesgos de incidentes
  9. Y algunas más…

Por último, la propia legislación estatal, a través del RD 1070/2015 de 27 de noviembre establece en su anexo III punto 8.2 que el salvamento y extinción de incendios en los aeródromos tiene por finalidad salvar vidas humanas.

Como vemos, el salvamento de vidas se reconoce como la primera labor encomendada a los servicios de bomberos públicos. Hecho que afecta por igual al SSEI de Aeropuertos del Estado al tener encomendado este servicio público esencial desde, prácticamente, los comienzos de la aviación.

LOS BOMBEROS DE AEROPUERTOS DEL ESTADO COMO BOMBEROS PÚBLICOS

En primer lugar se debe establecer las diferencias fundamentales entre bomberos de las Administraciones Públicas y bomberos de empresa (BBEE en adelante). Estos últimos se definen en la regulación actual existente en el conjunto del Estado como “personal complementario” y su principal cometido es la autoprotección del personal y las instalaciones de las empresas para las que trabajan frente a los riesgos derivados de la actividad de la misma.

Una característica de estos trabajadores del sector empresarial, es que una vez que se personan los bomberos públicos en la emergencia, se ponen a disposición de estos.

La Ley 7/2011 de los SPEIS de la Generalitat Valenciana considera bombero de empresa al personal de vigilancia, seguridad, prevención, extinción contra incendios y autoprotección de las empresas públicas o privadas que ejerzan estas funciones en la empresa de que dependan. La Ley Foral 8/2005 de protección civil y emergencias de Navarra, las leyes homólogas de Cantabria (Ley 1/2007),  la Ley 1/2013 de los SPEIS  de Aragón, así como el DL 1/2006 de Texto Refundido de la Ley de los SPEIS de la Comunidad de Madrid, definen del mismo modo a este personal. Incluso alguna ley, como la de Andalucía (Ley 2/2002 de Gestión de Emergencias de Andalucía) prescinde de la denominación “bombero”, refiriéndose a ellos como “agentes de emergencias de empresa”, cuyas funciones se circunscriben al ámbito de su centro de trabajo.

Como podemos ver,  la legislación española  aplicable dispone una diferencia clara de los BBEE con respecto a los bomberos de las AAPP: Estos últimos no ejercen sus funciones en la empresa de la que dependen, sino que prestan un servicio al ciudadano. Y son quienes toman el mando cuando se personan en las emergencias.

Las empresas que cuentan con BBEE propios o subcontratados (unos 1800 trabajadores en todo el Estado), se suelen encuadrar en la Directiva 2012/18/UE SEVESO III relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas, de aplicación en establecimientos industriales, pero esta directiva no incluye a los aeropuertos ( Art. 2.2.c), ya que no son los aeropuertos ni AENA quienes realizan una actividad peligrosa, sino que las compañías aéreas que en ellos operan son las que realizan actividades que entrañan riesgos para los usuarios de ese medio de transporte, y los ciudadano que transitan por las instalaciones aeroportuarias.

Los bomberos de aeropuertos del Estado reúnen varias características que hacen incompatible su encuadre como BBEE y los define claramente como bomberos públicos. Veamos:

  • Su principal cometido es la protección de la vida de los ciudadanos que hacen uso de las aeronaves y del espacio público aeroportuario, no proteger las instalaciones de AENA y sus trabajadores debido a la actividad peligrosa que realizan en ella, que resulta algo secundario a su actividad principal.
  • Los tiempos de respuesta son absolutamente inigualables por cualquier otro servicio público de bomberos.
  • No se trata de personal complementario, ya que siempre que exista una aeronave implicada, la responsabilidad operativa de las intervenciones recae siempre en estos profesionales, ya que han de actuar en solitario durante los primeros minutos cruciales del accidente.
  • Fundamentalmente al carácter de servicio público de sus puestos de trabajo.
  • La aplicación del RD 383/2008 de jubilación para bomberos de las AAPP a los bomberos de aeropuerto como derecho consolidado al someterlos al RD 13/2010.
  • La ocupación que desempeñan, que no es otra que la de bombero de aeropuerto reflejada en el CNO-11 5931 junto con los bomberos y bomberos conductores.
  • El artículo 53 de la Ley 48/1960 de Aviación Civil prevé que los propietarios o poseedores de inmuebles no podrán oponerse a la entrada en sus fincas o paso por ellas para las operaciones de salvamento o auxilio a aeronaves accidentadas. Si nos remitimos al Código Penal, está previsto que las autoridades o funcionarios públicos puedan realizar  tal intromisión en el caso de ser permitido por las leyes, como es el caso.
  • Los profesionales más cualificados para realizar las labores de extinción de incendios y el salvamento en aeronaves son, sin duda, los bomberos de aeropuertos del Estado, y siempre que exista una aeronave las distintas normas reguladoras les otorgan plenas competencias de intervención, ya sea en el espacio aeroportuario o en las inmediaciones, dada su especialización y sus excelentes tiempos de respuesta. Por ello, como servicio público, las propias leyes de aviación civil prevén la legalidad de su entrada en propiedad privada.

En definitiva, los bomberos de aeropuerto del Estado no se dedican a proteger a AENA porque ésta desempeñe una actividad de especial riesgo y actúen como servicio de autoprotección (Como hacen los bomberos de empresa). Su cometido es exactamente el mismo que el del resto de bomberos de las AAPP.

LAS FUNCIONES DE LOS BOMBEROS DE AEROPUERTOS DEL ESTADO

Tomando en consideración lo expuesto en los párrafos anteriores, es ineludible comprender que el SSEI  de aeropuertos del Estado debe ser entendido como un servicio público de carácter esencial. Pues sus cometidos y naturaleza son idénticos que la del  resto de bomberos públicos de las AAPP del conjunto del Estado. Y tienen como misión principal proteger la vida de los ciudadanos que hacen uso de las aeronaves y las instalaciones públicas aeroportuarias en caso de emergencia. De forma simultánea han de llevar a cabo las operaciones necesarias para la extinción o prevención de incendios u otros riesgos asociados y que pudieran derivar en daños para las personas implicadas y/o bienes,  ya sea estos de dominio público o privado.

Las aerolíneas y operadores aeronáuticos públicos y privados desempeñan una actividad de riesgo en espacio de dominio público estatal. Del mismo modo, una empresa de transporte de pasajeros desempeña una actividad que entraña ciertos riesgos para sus ocupantes derivados de transitar por las carreteras de dominio público. En este sentido, no es el Ministerio de Fomento quien realiza dicha actividad de riesgo por el hecho de construir y gestionar las carreteras o participar en la regulación del tráfico.

En caso de accidente en carretera son los bomberos públicos los que acuden a socorrer a las víctimas, independientemente del tipo de vehículo implicado, porque se trata de un servicio público esencial.

Y el hecho de que el vehículo accidentado sea de dominio privado no implica que el servicio de bomberos deba serlo también. Lo mismo sucede con los servicios de policía. El hecho delictivo no debe afectar únicamente al ámbito público para ser activados, de hecho la mayoría de sus actuaciones se orientan al ámbito privado civil porque se trata de un servicio esencial que el Estado presta a sus ciudadanos. Estado cuya máxima expresión y sentido existencial es el conjunto de esos mismos ciudadanos, un territorio, un sistema de normas, infraestructuras y servicios y un sistema político de gobierno.

Y no hay que olvidar que los aeropuertos del Estado son infraestructuras no sólo de interés general (CE), sino que además se consideran  infraestructuras críticas.

El Centro Nacional para la Protección de las Infraestructuras Críticas (CNPIC) y la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior, consideran además como estratégicas las que prestan servicios esenciales a nuestra sociedad, pero cuya sustitución o reemplazo no presenta alternativa posible.

En este sentido, en tiempos de guerra uno de los principales objetivos militares de la aviación son los parques de bomberos aeroportuarios, ya que se consideran infraestructuras estratégicas.

FUNCIONES Y RESPONSABILIDADES ASOCIADAS A LAS TAREAS DE SALVAMENTO

La ocupación de los bomberos de aeropuertos del Estado es la de IC10, establecida por el Ente Público Empresarial AENA (Actual ENAIRE): Técnico de Equipamiento y Salvamento: Bombero. Es, por tanto, que debemos considerar que entre los cometidos de su puesto de trabajo está contemplada, al menos, dicha función profesional.

En la segunda acepción, la de bombero, se encuentran asociadas de manera implícita la prevención, la extinción de incendios y el salvamento. Funciones que la práctica totalidad de los servicios de bomberos existentes tienen asociadas en la actualidad, como servicios de emergencia de carácter holístico, y no meros servicios de extinción de incendios como eran considerados en la antigüedad.

Así, entender que la extinción de incendios no guarda relación alguna con el salvamento de aquellas personas víctimas de los mismos es una incongruencia ausente de rigor jurídico, profesional y, sobre todo, operativa.

Ese hecho indisociable ha supuesto que los antiguos servicios de extinción de incendios decimonónicos de todo el Estado (SEI), en la segunda mitad del S.XX se transformen en servicios de prevención, extinción de incendios y salvamento (SPEIS). A pesar de que por tradición algunos siguen denominándose SEI, lo cierto es que la práctica totalidad de servicios tiene asumido el salvamento y el rescate entre sus funciones.

Y no puede ser de otra forma puesto que, a pesar de la sinécdoque: manejo de bombas-bomberos, incendios-bomberos, su misión principal ha sido, desde siempre, el salvamento de vidas.

Tal y como indica EASA (Decision 2014/012/R page 158 annexed), El operador del aeródromo debe asegurarse de que el personal de salvamento y de extinción de incendios conoce las normas y procedimientos pertinentes para el funcionamiento del aeródromo y la relación de sus funciones y responsabilidades con las operaciones del aeródromo en su conjunto.

De hecho, en aras de dar cumplimiento a dicha normativa europea, los bomberos de AENA S.M.E. reciben la formación y el equipamiento correspondiente a los procedimientos de salvamento, la cual rubrican una vez recibida, como garantía para la empresa. Sin embargo,  esas “responsabilidades” asignadas al personal no deberían ser asignadas sin ir acompañadas de ciertas garantías profesionales.

Del mismo modo que los agentes de policía están provistos de ciertas garantías que les permiten llevar a cabo el servicio público que prestan, con los riesgos y las responsabilidades que supone,  el personal de los servicios de bomberos se expone a situaciones en las que asume, entre otras, la función de salvamento de vidas, y en previsión del ejercicio de dicha responsabilidad, y de garantizar la ejecución de los procedimientos, la inmensa mayoría de AAPP han provisto del carácter de funcionario y agente de la autoridad a sus bomberos.

E incluso esas garantías se han hecho extensivas a otras profesiones asociadas a los servicios públicos, como los profesores, el personal sanitario e incluso el personal ferroviario.

La normativa asociada a las funciones de los bomberos aeroportuarios, tanto a nivel internacional como europea y española reitera, e incluso es redundante, respecto a las funciones asociadas al salvamento. Tanto es así que cuando se refiere a ellos lo hace como Rescue and Firefighting Personnel (personal de Salvamento y extinción de incendios). Y el propio servicio de bomberos aeroportuario español se denomina SSEI (Servicio de Salvamento y Extinción de Incendios).

Para visualizar algún aspecto asociado a las responsabilidades, podemos ver que el artículo 195 del Código Penal advierte de que el que no socorriere a una persona que se halle desamparada y en peligro manifiesto y grave, cuando pudiere hacerlo sin riesgo propio ni de terceros, será castigado con la pena de multa de tres a doce meses.

El siguiente artículo, el 196, añade que el profesional que, estando obligado a ello, denegare asistencia sanitaria o abandonare los servicios sanitarios, cuando de la denegación o abandono se derive riesgo grave para la salud de las personas, será castigado con las penas del artículo precedente en su mitad superior y con la de inhabilitación especial para empleo o cargo público, profesión u oficio, por tiempo de seis meses a tres años.

Otra situación interesante sucede cuando se produce una “Interferencia Ilícita” (Acto o tentativa destinados a comprometer la seguridad de la aviación civil, ya sea en aeronaves o en instalaciones aeroportuarias), como son: El apoderamiento ilícito de aeronaves; Secuestro con toma de rehenes; Intrusión por la fuerza en aeronaves o instalación aeronáutica; Sabotaje; Avisos o amenazas de bomba, etc. La OACI normaliza sobre este asunto de la siguiente manera:

  • Todo Estado contratante tendrá como su objetivo primordial la seguridad de los pasajeros, las tripulaciones, el personal en tierra y el público en general en todos los asuntos relacionados con la salvaguardia contra los actos de interferencia ilícita en la aviación civil.
  • Cada Estado contratante asegurará que tal organismo y tales normas, métodos y procedimientos:
    • protejan la seguridad de los pasajeros, la tripulación, el personal de tierra y el público en general en todos los asuntos relacionados con la salvaguardia de la aviación civil contra los actos de interferencia ilícita;
    • permitan dar una respuesta rápida a cualquier amenaza creciente a la seguridad.

Cuando se activa el procedimiento por este tipo de situaciones…

  • Se avisa al SSEI y los señaleros guían la aeronave a una zona apartada de la plataforma de estacionamiento, con unas distancias mínimas de separación con cualquier otra y con cualquier otro tipo de instalación.
  • Al Jefe de Dotación del SSEI se le asigna el PMA hasta la llegada de las FFCCSSEE.
  • Se crea un perímetro de seguridad en el que se prohíbe expresamente su acceso;
  • Intervienen diferentes FFCCSSEE, (Guardia Civil, Policía Nacional, TEDAX); También interviene el servicio de vigilancia privada del aeropuerto.
  • Interviene el servicio médico del aeropuerto, si lo tuviere;
  • Y finalmente  interviene el SSEI del aeropuerto si la situación lo requiere.

Como podemos ver, la intervención del SSEI es fundamental en los procedimientos de intervención ante interferencias ilícitas, mostrando que el servicio de bomberos forma parte del sistema de seguridad de nuestros aeropuertos.

Por otro lado, debemos tener en cuenta la “posición de Garante” recogida en nuestra regulación jurídica, y su relación con el servicio de bomberos. En el caso de las profesiones destinadas a la protección y a la seguridad (bomberos, policías, militares, sanitarios, etc…) están obligados a socorrer a las personas en peligro incluso cuando hay riesgo para ellos mismos ya que, por razón de su oficio o cargo, tienen la “obligación de sacrificarse”. Es lo que técnicamente se denomina “posición de garante”.

En virtud del artículo 11 del Código penal cuando alguien que tenga posición de garante ante una situación de peligro deje de actuar y se produzca uno de esos resultados (muerte, lesiones, daños) se entenderá que los ha producido él directamente y se le podrá condenar por el delito de homicidio, lesiones o daños que se hayan producido.

En el caso de los bomberos de aeropuertos del Estado, son incontables las situaciones en las que pudiendo intervenir como “posición de garante”, al tratarse de un servicio de extinción de incendios y salvamento, con una isócrona mucho más operativa que los bomberos de las Administraciones Locales, se les impide acudir en auxilio de víctimas de incendios o accidentes en la terminal o en zonas próximas a ella. En consecuencia, se está prestando un servicio acorde con lo estrictamente estipulado a los mínimos que permitan ajustar la categoría del aeropuerto, para que no afecte al rendimiento del mismo. Y se está dejando de lado la seguridad de los millones de pasajeros una vez abandonan las naves y acceden a la terminal, siempre y cuando con ello se ponga en riesgo el rendimiento económico de las instalaciones aeroportuarias.

¿Quién asume la responsabilidad debido a esta inseguridad jurídica?

Es momento de recordar lo que se establece para el Despido disciplinario (Sin indemnización): Se podrá recurrir a este tipo de despidos cuando el empresario considere que el trabajador ha incumplido gravemente con sus deberes o funciones y que además es culpable de ello, es decir, ha sido consciente de ello…

Además, el nuevo Estatuto de los Trabajadores establece en su artículo 52 el despido objetivo. Y entre las causas de despido objetivo (20 días por año de indemnización) se encuentra las siguientes:

  1. Por ineptitud del trabajador conocida o sobrevenida con posterioridad a su colocación efectiva en la empresa. La ineptitud existente con anterioridad al cumplimiento de un periodo de prueba no podrá alegarse con posterioridad a dicho cumplimiento.
  2. Por falta de adaptación del trabajador a las modificaciones técnicas operadas en su puesto de trabajo…

Lo cierto es que muy claras nos quedan esas causas, y no debieran ser ejemplo  de objetividad precisamente.

El concepto de ineptitud se define como la falta de capacidad de una persona para realizar adecuadamente una actividad, función o trabajo.

La labor que realiza el servicio de bomberos de aeropuertos del Estado, actualmente en manos de una empresa privada es un servicio público esencial, lo que significa que los bomberos desempeñan el trabajo de bombero de las AAPP como el resto de bomberos de las Administraciones Locales y Autonómicas, sólo que no gozan de la protección jurídica de estos al tratarse de empleados de una sociedad mercantil de titularidad estatal. Es necesario aclarar que una sociedad mercantil estatal no se puede considerar un organismo público (Ley 40/2015 de Régimen jurídico del Sector Público, Preámbulo, V). Y que, por tanto, sus trabajadores no son empleados públicos.

Ya sea la propia ineptitud declarada, como el déficit de adaptación al estado de la técnica (nuevos materiales, equipos y procedimientos operativos) pueden resultar limitaciones importantes que acoten la capacidad de  acción del personal del SSEI.

En este sentido, cualquier fallo en el desempeño de las tareas operativas de un bombero de aeropuertos del Estado, debido precisamente a la complejidad de las mismas y al contexto que se deriva de una situación caótica propia de una emergencia, bajo ciertas circunstancias, podría interpretarse como ineptitud o falta de adaptación  y conllevar el despido objetivo de trabajadores de este sector profesional. Lo cual se traduce en una percepción de inseguridad jurídica por parte de este personal, que de alguna manera puede verse reflejada en la calidad del servicio.

DEBER DE SACRIFICIO

El deber de sacrificio de los empleados públicos quedaba recogido en diversa legislación del S.XX. No obstante, este concepto ha caído en desuso y ha sido sustituido por diversos deberes recogidos en el Código de Conducta de los empleados públicos (Art. 52 del EBEP 2015):

Los empleados públicos deberán desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico, y deberán actuar con arreglo a los siguientes principios: objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación al servicio público, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres, que inspiran el Código de Conducta de los empleados públicos configurado por los principios éticos y de conducta regulados en los artículos siguientes.

Los principios y reglas establecidos en este capítulo informarán la interpretación y aplicación del régimen disciplinario de los empleados públicos.

El Código Penal vigente, en su artículo 412.3 establece que: La autoridad o funcionario público que, requerido por un particular a prestar algún auxilio a que venga obligado por razón de su cargo para evitar un delito contra la vida de las personas, se abstuviera de prestarlo, será castigado con la pena de multa de dieciocho a veinticuatro meses e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de tres a seis años.

El artículo 410 del Código Penal, no obstante, añade lo siguiente:

  1. Las autoridades o funcionarios públicos que se negaren abiertamente a dar el debido cumplimiento a resoluciones judiciales, decisiones u órdenes de la autoridad superior dictadas dentro del ámbito de su respectiva competencia y revestidas de las formalidades legales, incurrirán en la pena de multa de tres a doce meses e inhabilitación especial para empleo o cargo público por tiempo de seis meses a dos años.
  2. ….no incurrirán en responsabilidad criminal las autoridades o funcionarios por no dar cumplimiento a un mandato que constituya una infracción manifiesta, clara y terminante de un precepto de Ley o de cualquier otra disposición general.

No obstante, los empleados de empresas privadas no están sujetos a códigos de conducta similares, ni sirven a los intereses generales, sino a los intereses corporativos de sus empresas y a las obligaciones impuestas por estas. Y, por tanto, siempre que no contravengan las normas vigentes de índole laboral, administrativo o penal, estarán actuando conforme a la legalidad y no se les podrá achacar el cumplimiento de dichos principios del servicio que se hace extensivo entre los empleados públicos y los agentes de la autoridad.

En definitiva, la única vía para responsabilizar patrimonial y personalmente a un funcionario público es la vía penal, sin embargo, en cuanto se refiere a empleados y administradores de empresas privadas, las posibilidades aumentan considerablemente.

Los trabajadores de empresas privadas “No sirven a los intereses generales de los ciudadanos”, sino al interés particular de la empresa para la que trabajan. Y el código de conducta no está sujeto a los mismos principios de derecho público.

Esto debería hacer reflexionar a los gobiernos a la hora de privatizar servicios públicos esenciales e imponer responsabilidades sobre la vida de las personas a trabajadores de empresas privadas.

BOMBEROS COMO AGENTES DE LA AUTORIDAD EN EL EJERCICIO DE SUS FUNCIONES

Los servicios de bomberos son servicios polivalentes, siendo activados no solamente por incendios, sino por emergencias de distinta naturaleza (planes de protección civil, de emergencia interior, de autoprotección, salvamentos, accidentes, etc.). Esto apunta a su configuración legal como servicios de seguridad pública, no integrales, pues no asumen las funciones de los cuerpos de policía, pero sí responsables de numerosas labores relacionadas con la protección de las personas y de los bienes.

El vigente RDL 781/1986 de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, en su artículo 172 establece lo siguiente:

  1. Pertenecerán a la Subescala de Servicios Especiales los funcionarios que desarrollen tareas que requieran una aptitud específica, y para cuyo ejercicio no se exija, con carácter general, la posesión de títulos académicos o profesionales determinados.
  2. Se comprenderán en esta Subescala, y sin perjuicio de las peculiaridades de cada Corporación, las siguientes clases:
    1. Policía Local y sus auxiliares.
    2. Servicio de Extinción de Incendios.
    3. Plazas de Cometidos Especiales.
    4. Personal de Oficios.
  1. El ingreso en la Subescala de Servicios Especiales se hará por oposición, concurso o concurso-oposición libre, según acuerde la Corporación respectiva, sin perjuicio de lo que dispongan las normas específicas de aplicación a los funcionarios de Policía Local y del Servicio de Extinción de Incendios.

Es decir, esta norma estatal reconoce al personal de los SPEIS su carácter de funcionario.

En 12 de las 19 CCAA y ciudades autónomas, los bomberos son funcionarios y agentes de la autoridad en el ejercicio de sus funciones. Sin embargo, en 17 de los 19 territorios ya son funcionarios de carrera. De los 133 servicios de bomberos de las Administraciones Locales existentes y el servicio de aeropuertos del Estado,  en 80 servicios, con 15.691 bomberos, son funcionarios y agentes de la autoridad. Es decir, de una plantilla estatal (aeropuertos incluidos) de 21.459 bomberos, el 73% reúne esas dos condiciones; Cuestión que va en aumento debido a la progresiva regulación autonómica de los servicios de bomberos.

Si tenemos en cuenta únicamente el carácter funcionarial de los bomberos de las Administraciones Locales y Autonómicas, ese porcentaje ya asciende al 92%.

En otros ámbitos de las AAPP, se considera agentes de la autoridad al personal de seguridad privada cuando coopera y está bajo el mando de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad pública, al profesorado, al personal sanitario, a los empleados encargados de la circulación ferroviaria de empresas y operadoras ferroviarias, etc.

Los bomberos de aeropuertos del Estado han quedado fuera de ese desarrollo profesional debido a que han sido incluidos en el proceso privatizador de un ente público de prestación de servicios de navegación aérea, cuando el SPEIS en realidad es un servicio de seguridad aérea (emergencias). En las AAPP locales ocurría algo similar antaño, los bomberos eran encuadrados como personal de oficios. No obstante, se han creado áreas propias, entes públicos específicos (consorcios comarcales,  provinciales y autonómicos) o han sido encuadrados de forma directa en agencias públicas.

Además, la legislación los ha incluidos en una clase propia debido al carácter esencial y específico del servicio que prestan, y desde 1985 están incluidos en la escala de administración especial, subescala de servicios especiales, clase de servicio de extinción de incendios, habiendo siendo separados definitivamente del personal de oficios, al igual que la Policía Local.

La Norma Básica de Seguridad A 2.28 de la Normativa de Seguridad en Plataforma de la propia AENA S.M.E. establece  que en el caso de que el SSEI o el Servicio de Inspección en el Área de Movimiento observarán durante el reabastecimiento de una aeronave alguna incidencia que afecte a la seguridad, éste deberá tomar las medidas adecuadas, incluso la paralización de la operación, hasta que se recuperen las condiciones apropiadas. Es decir, de alguna manera se reconoce una cierta autoridad en el ejercicio de sus funciones, pero que no se materializa oficialmente como al resto de bomberos públicos del Estado.

No obstante, según queda recogido en la DA10ª de la Ley 6/1997 de 14 de abril de Organización y Funcionamiento de la AGE (modificada por la DF1ª de la ley 33/2003 de Patrimonio de las AAPP), las sociedades mercantiles estatales en ningún caso podrán disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública.

Esta cuestión trasciende del hecho de que el personal deba ser funcionario o laboral por cuestiones de seguridad del puesto de trabajo, la cuestión es quién puede hacer qué.

En este sentido debemos diferenciar entre acciones estrictamente ejecutivas y la adopción de decisiones que afectan a situaciones de terceros (órdenes de evacuación, prohibición de circular, paralización de actividades y servicios, etc.). La eficacia y el  valor jurídico de las decisiones dependen de que quienes las determinen ostenten la condición de agente de la autoridad y estén habilitados por el ordenamiento jurídico para condicionar válidamente la conducta de los particulares o los trabajadores. Condición, que como podemos comprobar, no se les reconoce a los bomberos de los aeropuertos del Estado.

LA PRESUNCIÓN DE VERACIDAD

La presunción de veracidad en el caso de acudir como testigos de hechos acaecidos durante una emergencia sólo se contempla en el caso de los funcionarios públicos agentes de la autoridad. En este sentido, la Ley Orgánica 4/2015 de Seguridad Ciudadana, en su artículo 52 establece que en los procedimientos sancionadores que se instruyan en las materias objeto de esta Ley, las denuncias, atestados o actas formulados por los agentes de la autoridad en ejercicio de sus funciones que hubiesen presenciado los hechos, previa ratificación en el caso de haber sido negados por los denunciados, constituirán base suficiente para adoptar la resolución que proceda, salvo prueba en contrario y sin perjuicio de que aquéllos deban aportar al expediente todos los elementos probatorios disponibles.

En tal caso, si AESA tuviera que iniciar un procedimiento sancionador o personarse en un procedimiento judicial, actualmente no podría apoyarse en la figura de los bomberos de aeropuertos del Estado con estas garantías, ya que estos no son agentes de la autoridad, y por tanto no gozan de esa presunción de credibilidad.

En cuanto al deber de colaboración que emana del artículo 7 de la Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana, sólo los funcionarios cuando, por razón de su cargo, tengan conocimiento de hechos que perturben gravemente la seguridad ciudadana o de los que racionalmente pueda inferirse que pueden producir una perturbación grave, estarán obligados a ponerlo inmediatamente en conocimiento de la autoridad competente.

De nuevo, los bomberos de aeropuertos del Estado no están obligados a informar de dichas circunstancias a las autoridades.

EL DERECHO A LA OCUPACIÓN EFECTIVA

El artículo 4.2 del Estatuto de los Trabajadores establece como derecho básico la “Ocupación Efectiva”.

¿Cuál es el significado de este derecho en la práctica?

El deber empresarial de dar ocupación efectiva al trabajador, permitiéndole, sin obstáculos, el cumplimiento de su obligación laboral, deberá abarcar no solamente el de proporcionar al empleado funciones propias de su categoría profesional, sino también la de los medios necesarios para su ejercicio, como consecuencia de la ajenidad inherente al contrato de trabajo y de la necesaria asunción del riesgo que ello implica; de tal modo que siendo estos insuficientes harían imposible el desarrollo profesional encomendado y con ello una falta real de ocupación efectiva.

Es decir, que si el Estado a través de sus organismos competentes, ha permitido que los bomberos de aeropuertos del Estado desempeñen sus funciones con las limitaciones mencionadas, por su falta de atención, cuidado o previsión exigibles; recayendo en tales casos un principio de presunción “iuris tantum” de que la imposibilidad de la prestación con las condiciones laborales y profesionales necesarias, es imputable al empresario, podrían estar incurriendo en un supuesto de falta de ocupación efectiva.

Por otro lado, uno de los derechos de las fuentes de la relación laboral se recoge en el artículo 3 del Estatuto de los Trabajadores. En concreto, los apartados 2 y 3 dicen lo siguiente:

  1. Las disposiciones legales y reglamentarias se aplicarán con sujeción estricta al principio de jerarquía normativa. Las disposiciones reglamentarias desarrollarán los preceptos que establecen las normas de rango superior, pero no podrán establecer condiciones de trabajo distintas a las establecidas por las leyes a desarrollar.
  2. Los conflictos originados entre los preceptos de dos o más normas laborales, tanto estatales como pactadas, que deberán respetar en todo caso los mínimos de derecho necesario, se resolverán mediante la aplicación de lo más favorable para el trabajador apreciado en su conjunto, y en cómputo anual, respecto de los conceptos cuantificables.

En España existe jurisprudencia que señala al servicio de bomberos como servicio público esencial, diversas leyes estatales y autonómicas contemplan este precepto para los bomberos públicos, y la normativa que determina la seguridad jurídica de este personal que antaño les amparaban parcialmente, ahora ha dejado de hacerlo en una parte importante. Además, los bomberos de aeropuertos del Estado tampoco encajan como servicio complementario en la normativa y reglamentación actual; mucho menos en la práctica, por lo que dichas fuentes de la relación laboral están siendo conculcadas también de forma exclusiva con este personal que, a todas luces, presta un servicio público esencial a la sociedad, como el resto de los bomberos públicos.

Por último, el artículo 311.1 del Código Penal establece que serán castigados con las penas de prisión de seis meses a seis años y multa de seis a doce meses: los que, mediante engaño o abuso de situación de necesidad, impongan a los trabajadores a su servicio condiciones laborales o de Seguridad Social que perjudiquen, supriman o restrinjan los derechos que tengan reconocidos por disposiciones legales, convenios colectivos o contrato individual.

A fecha de junio de 2017 una parte importante de los trabajadores de AENA S.M.E. desconocían que habían dejado de ser empleados públicos. ¿Cómo es eso posible? Además el proceso de privatización se justificó sobre la base de la “necesidad económica” y la “Competitividad”, tal y como establece el Real Decreto-ley 13/2010, de 3 de diciembre, de actuaciones en el ámbito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversión y la creación de empleo, en su Preámbulo (I).

Es decir, en la práctica, sobre la base de una situación de necesidad ha tenido lugar un proceso de subrogación de empleados públicos a una entidad de derecho privado (Sociedad Mercantil Estatal) de tal forma que 6 años después de llevado a efecto, la inmensa mayoría de los bomberos aeroportuarios desconocían que habían dejado de ser empleados públicos. Por lo que todo apunta a que el proceso de información ha fallado en alguna de sus fases, y quizá el hecho de que AENA como Ente Público Estatal  y la empresa privada AENA S.A. compartan la misma denominación sea el principal hecho causal de esta confusión.

De hecho, en todo momento ha seguido figurando en las nóminas del personal la palabra AENA. Y buena parte del personal de AENA E.P.E. hasta hace bien poco estaban convencidos de que seguían trabajando para “AENA” como ente público, sólo que había entrado capital privado en ella, y el personal había quedado a salvo en el 51% de la parte pública. Cuestión que carece absolutamente de rigor jurídico. Una vez consumado el proceso de privatización del personal, y la entrada de capital privado en la sociedad mercantil, el Ente Público Estatal AENA pasó a denominarse ENAIRE. Lo cual cierra el círculo del proceso. De manera que el proceso de subrogación realizado, usando el mismo nombre para ambas entidades, junto a la complicación del entramado jurídico resultante y el déficit en la transmisión de información a las bases, ha supuesto que la mayoría de los empleados hayan estado creyendo durante más de un lustro que seguían siendo empleados públicos.

LOS SERVICIOS PÚBLICOS DE BOMBEROS EXTERNOS QUE PARTICIPAN EN EL PLAN DE EMERGENCIAS DE LOS AEROPUERTOS ESPAÑOLES

El factor tiempo es crucial en las operaciones de salvamento y extinción de incendios en aeronaves. Tanto es así, que las aeronaves incluso atenúan las luces del interior de la aeronave en aras de garantizar la adaptación del ojo humano a la penumbra (unos 10 minutos aproximadamente).

En caso de accidente, si los sistemas de iluminación fallan, los pasajeros tendrían que adaptar su visión a esas condiciones de penumbra repentinas, y se estaría contribuyendo a la ralentización de la evacuación. Por ello, las aeronaves en el despegue y en el aterrizaje atenúan dicha iluminación, ya que se estima en 90 segundos (en el peor de los casos) el tiempo en el que el interior de la aeronave puede hacerse irrespirable en caso de incendio. Por tanto, los propios procedimientos aeronáuticos están plasmando la importancia que tiene la rapidez en las intervenciones de los equipos de salvamento y extinción de incendios de los aeropuertos.

Además, el movimiento de aeronaves por el aeropuerto y el abastecimiento de combustible de los mismos deben realizarse siempre en el horario de actividad del SSEI, y las Instrucciones Técnicas de AESA indican que el SSEI debe estar operativo minutos antes del despegue y después tras el aterrizaje.

En aras de favorecer la seguridad de los ocupantes en caso de accidente.

Teniendo en cuenta los 47 aeródromos y helipuertos públicos del Estado, se ha llevado a cabo un estudio para establecer las isócronas medias (Tiempo de respuesta) de los servicios de bomberos  municipales que se contemplan en los planes de autoprotección aeroportuaria. Para ello se han calculado las isócronas medias de 93 parques de bomberos municipales, corrigiendo al 80% las medias de GMaps para un turismo al tratarse de un camión de bomberos.

Como podemos comprobar, las isócronas de los SPEIS municipales son inoperativas de cara a las necesidades de los ocupantes de las aeronaves, con una isócrona media para un vehículo autobomba de 17 minutos hasta el aeropuerto, a lo que habría que sumar la entrada en el área de movimiento y emplazamiento de los vehículos en la zona de la emergencia, cuestión que suele llevar tiempo debido a la propia configuración de los recintos y a las necesarias medidas de seguridad existentes. Por lo que la isócrona media todavía va a aumentar considerablemente.

Esto significa que el SSEI aeroportuario no se puede considerar un servicio complementario, sino un servicio público esencial del ámbito aeroportuario.

Hay que resaltar la característica de inmediatez en la intervención que se deriva de su proximidad. Las grandes cantidades de combustible que los aviones portan en sus depósitos y que aumentan exponencialmente los riesgos en un accidente exigen un tiempo máximo de respuesta desde la alarma para empezar a descargar agente extintor y poder rebajar el 90% la intensidad de fuego, con el único objetivo de poder crear las condiciones favorables de supervivencia y realizar el rescate de las víctimas.

La legislación de OACI y AESA establece que las isócronas del SSEI de aeropuertos queden establecidas en un tiempo recomendado de desplazamiento de 2 minutos, con un máximo de 3 minutos, ya que el minuto restante es el tiempo recomendado de cara a establecer el área crítica. La propia existencia de los SSEI  de aeropuertos es obligatoria y se corresponde con el nivel del aeropuerto por esos mismos motivos.

Unas de las principales razones de la existencia del SSEI son la especificidad del lugar donde se pueden producir las emergencias aeronáuticas (zona aérea internacional limitada con su reglamentación específica) y las particularidades de los tipos de emergencia en una aeronave (consideradas de alto riesgo debido a la gran cantidad de pasajeros y de combustible que transporta).

Una emergencia de aeronave con 200 pasajeros requiere de una formación especializada de intervención, en procedimientos de comunicación aeronáuticos, conocimientos específicos de los tipos de aeronave y métodos de penetración en su fuselaje, tácticas de intervención en aeronaves, etc.

Es un área de especialización muy extensa. Hemos de tener en cuenta que el sector aeronáutico está evolucionando constantemente, es un mundo complejo y con grandes variaciones entre los modelos de aeronaves que existen, así como sus componentes y materiales especiales, configuraciones, etc. El conocimiento de todos los elementos que componen un avión, su ubicación, composición, sistemas, así como sus características, hacen que se tenga que estar constantemente formado debido a que dicha distribución de los elementos y sistema, no están ubicados de igual manera en todos los modelos.

Como indican todas las normas aeronáuticas internacionales y españolas, la existencia y situación estratégica del SSEI es clave para la celeridad en la prevención, extinción y salvamento. Para salvar vidas en resumidas cuentas. Pero resulta paradójico que el rescate de las personas que no pueden salir por sus propios medios se contemple mediante procedimientos ambiguos y de coordinación con servicios externos, y se contemple al SSEI como servicio complementario,  posponiendo este asunto de vital importancia hasta la llegada de los servicios públicos de bomberos, funcionarios con autoridad para llevar a cabo esta labor.

En definitiva, la singularidad de los procedimientos internos del aeropuerto hace prácticamente imposible la intervención de un servicio de emergencias ajeno al mismo con las isócronas necesarias.

Los requerimientos específicos para el movimiento de vehículos en entorno aeroportuario, según los estándares internacionales son: destreza en las comunicaciones aeronáuticas y la posesión de un permiso de circulación interno “PCP”. Ambas cuestiones suponen que los servicios externos de emergencia deban de ser guiados por personal de AENA en todo momento. Todo esto hace que el SSEI ofrezca unas isócronas inalcanzables por los servicios exteriores, lo que redunda en la efectividad, y por tanto calidad, del servicio.

Por otro lado, la propia AESA reconoce que las incursiones en pista suponen un riesgo potencial, existiendo incluso un programa para evitarlos o al menos rebajarlos a mínimos tolerables….

Este programa de Seguridad en Pista, que es el Sistema establecido por el Gestor Aeroportuario para mejorar la seguridad operacional en el área de movimiento en su aeropuerto, es acorde con el Reglamento 139/2014 y q contiene principalmente una planificación de las medidas preventivas y correctivas que se van a implantar en un aeropuerto para disminuir la probabilidad de ocurrencia y/o la severidad de las incursiones en pista y las salidas de pista.

La instrucción técnica de AESA CSA‐15‐IT‐031‐1.0,  la define así:

“Todo suceso en un aeropuerto que suponga la presencia incorrecta de una aeronave, vehículo o persona en la zona protegida de una superficie designada para el aterrizaje o despegue de una aeronave”.

Una de las numerosas medidas que instaura dicho programa de seguridad en el área de movimiento es la siguiente:

  • Programa de formación de conductores de vehículos. Los análisis realizados en Europa en 2001 sobre peligros locales han revelado que la operación de vehículos en el aeropuerto constituye una actividad de alto riesgo potencial que requiere la implantación de una serie de medidas formales de gestión de riesgos. Una de esas medidas de control es contar con un programa de instrucción para conductores de vehículos que debería ser parte del sistema general de gestión de la seguridad operacional del explotador del aeropuerto.

Existen diferentes factores que influyen en la aparición de incursiones en pista:

  1. Factores relacionados con los conductores de vehículos.
    1. Los conductores pueden verse envueltos en incursiones en la pista.
  1. Factores relacionados con el diseño del aeropuerto.
    1. Un diseño complejo o inadecuado de aeropuertos aumenta considerablemente la probabilidad de una incursión en la pista. Muchos estudios han demostrado que la frecuencia de las incursiones en la pista está relacionada con el número de cruces de pista y las características de la configuración del aeropuerto.
  1. Como tercer factor relacionado con el SGSO (Sistema de Gestión de Seguridad Operacional) sería el factor de comunicaciones; todo personal o vehículo que se mueva en el Área de Movimientos AM (pista, calles de rodaje y plataforma de estacionamiento) debe estar en contacto permanente con TWR mediante Banda Aérea. En aeropuertos grandes la comunicación con TWR varía según las zonas del aeropuerto; es decir: mientras el SSEI se desplaza por el aeródromo se deben sintonizar las diferentes subzonas de frecuencia para tener escucha permanente con TWR.  En el aeropuerto de Barcelona por dar un ejemplo existen 5 zonas diferenciadas de frecuencia de Banda Aérea: dos frecuencias de pista llegadas y salidas más 3 frecuencias de subzona.

Manejar el argot aeronáutico con TWR no es tarea sencilla y necesita de personal familiarizado con comunicación de Banda Aérea.

Por otro lado, AENA S.M.E., no reconoce que su personal está perfectamente formado y cualificado hasta q lleva 6 años de servicio activo en la empresa.

Finalmente se han dotado a los vehículos SSEI de un sistema de localización transponder que permite a TWR localizar a los vehículos  SSEI en tiempo real en toda el área de movimiento. Los vehículos de servicios externos carecen de esta tecnología.

Según una encuesta de Eurocontrol, el 30% de los conductores habituales en lado aire, han reportado alguna incursión en pista alguna vez. Y es que, tal y como muestra el modelo de James Reason, que incluye el propio programa formativo del Sistema de Seguridad Operacional, los accidentes responden a una secuencia formada por tres factores principales: “Formación inadecuada”, “Falta de comunicación y “Error humano”. Triada que puede ser más fácil de encontrar cuando se recurre a derivar la responsabilidad del mando en servicios de emergencia externos al contexto aeroportuario.

Estos datos  muestran la idoneidad del SSEI aeroportuario a la hora de dotar de seguridad a los movimientos por pista, en un lapso de tiempo razonable y sin perjuicio de la seguridad operacional. Al mismo tiempo, pone en tela de juicio la asunción de competencias de mando a servicios de bomberos externos en detrimento del SSEI aeroportuario por el hecho de haber perdido el carácter de empleados públicos.

COMPATIBILIDAD DE LA APLICACIÓN DEL SGSO (SISTEMA DE GESTIÓN DE SEGURIDAD OPERACIONAL) CON EL MODELO ACTUAL DE GESTIÓN AEROPORTUARIA Y CON LA REDACCIÓN Y ACTUALIZACIÓN DE LOS PLANES DE EMERGENCIA

El hecho de que con el aumento de número de vuelos absoluto no exista un aumento de la probabilidad de un accidente aéreo es posible mediante el desarrollo e implantación del SGSO. Un sistema que incide en la creación de barreras para la eliminación de factores que puedan derivar en un incidente aéreo mediante la detección de errores y la mejora constante de los servicios prestados por los profesionales en el aeropuerto.

Y cuyo objetivo último es la excelencia en las operaciones relacionadas con el tráfico de aeronaves: Carga y descarga de aeronaves, embarque y desembarque de pasajeros, mantenimiento de aeronaves, carga de combustible con o sin pasaje a bordo, y por supuesto, la gestión de emergencias y catástrofes aéreas.

Sin embargo, la implantación de este sistema, no parece compatible con la adjudicación de concursos de externalización basados en la maximización del beneficio. Se ha podido comprobar recientemente con la externalización  del servicio de control de los filtros de seguridad en el Aeropuerto del Prat. Y no resulta difícil concluir que esta forma de proceder se relaciona directamente con la merma de la calidad de los servicios prestados en el sector aeronáutico, incluyendo la implantación y desarrollo integral del SGSO que es el sistema diseñado para poner barreras en la consecución de errores que derivan en un accidente aéreo.

En este sentido, se observa una clara tendencia hacia la transferencia de responsabilidad de gestión de emergencias a personal externo. Prueba de ello es la redacción y actualización de los planes de emergencia de los aeropuertos del estado, en los apartados de integración del plan en planes de ámbito superior, pues la responsabilidad operativa “in situ” del Puesto de Mando Avanzado (PMA) en caso de catástrofe aérea se deriva al bombero externo de mayor rango presente en la intervención. Por lo que, de facto, el PMA será dirigido por personal no especializado.

Estas desafortunadas modificaciones de los planes de emergencia resultan incompatibles con la implantación efectiva del SGSO, y de hecho suponen la imposibilidad de controlar efectivamente los factores relacionados con dicho sistema:

Factores relacionados con la comunicación: Se deriva la  responsabilidad y dirección de la intervención a personal que no posee comunicación directa en banda aérea con TWR, ni la experiencia comunicativa necesaria para para interpretar los mensajes de posicionamiento de TWR y colacionarlos.

Factores relacionados con la conducción de vehículos: Se deriva la responsabilidad de la intervención a personal no especializado y sin tener formación, ni la correspondiente certificación oficial en conducción en Área de movimientos PCP- AM.

Factores relacionados con el diseño de aeródromos: Este factor de riesgo se relaciona con el conocimiento actualizado de las instalaciones aeroportuarias, ya que debido al crecimiento constante y modernización de infraestructuras, están en continuo cambio.  En este sentido, ceder la responsabilidad y mando de una intervención a personal no especializado y debidamente formado, con conocimientos debidamente actualizados, no es una forma adecuada de proceder. Máxime cuando existe un SSEI aeroportuario que cumple los requisitos necesarios para acometer tales responsabilidades. Por ello, y de cara a maximizar la calidad del servicio, y reducir costes en vidas humanas, resulta imprescindible mantener un modelo en el que el mando de la intervención recaiga en el personal especializado del SSEI de aeropuertos del Estado.

Incluso se da el caso, como en el Aeropuerto de La Palma, en el que ante un escenario de accidente de aeronave toma el mando el bombero de mayor rango de bomberos externos presentes en la intervención, en este caso bomberos voluntarios, que además de no poder garantizar el control de los riesgos expuestos anteriormente,  tampoco pueden considerarse como agentes de la autoridad. Sin embargo, esta es la involución del SGSO como podemos comprobar.

Si contemplamos el SGSO como un sistema basado en la calidad de la gestión y del servicio al ciudadano, privatizar el SSEI aeroportuario que era público, para ceder después el mando al personal externo (empleados públicos y agentes de la autoridad), supone una ruptura con la base fundamental del sistema, esto es, la imposibilidad de sustentarlo sobre el modelo de James Reason. Además, resulta absolutamente incongruente con la evolución de los SPEIS del Estado, un claro agravio comparativo al respecto, y un menosprecio evidente por parte de las autoridades aeroportuarias, que consideran de forma explícita que el SSEI, por el hecho de haber dejado de ser empleados públicos, ya no gozan de las garantías suficientes como para acometer ciertas responsabilidades, siendo más aconsejable derivarlas en los agentes públicos.

PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE BOMBEROS EN LOS AEROPUERTOS

El Reglamento (UE) nº 139/2014 de la Comisión, de 12 de febrero de 2014, establece los requisitos y procedimientos administrativos relativos a los aeródromos, de conformidad con el Reglamento (CE) nº 216/2008 del Parlamento Europeo y el Consejo. El objetivo del mismo es establecer y mantener un nivel elevado y uniforme de seguridad en la aviación civil en Europa.

Este reglamento recoge en los servicios específicos que deben prestarse en los aeródromos. Entre ellos se incluye un sistema de gestión de la seguridad que incluye a los bomberos aeroportuarios; Los cuales han de estar debidamente formados, equipados y ser suficientes en número. A continuación podemos ver los apartados en los que se refiere al SSEI:

ADR.OR.D.005 Sistema de gestión (a y b)

a)  El operador del aeródromo establecerá y mantendrá un sistema de gestión que integre un sistema de gestión de la seguridad.

b)  El sistema de gestión deberá incluir:

Un programa de formación en seguridad operacional que garantice que el personal involucrado en la operación, el salvamento y la extinción de incendios, el mantenimiento y la gestión del aeródromo tiene la formación y competencia necesarias para desempeñar las obligaciones del sistema de gestión de la seguridad;              

ADR.OR.D.017 Programas de formación y comprobación de la competencia (a)

a)  El operador del aeródromo establecerá y pondrá en práctica un programa de formación para el personal involucrado en la operación, el salvamento y la extinción de incendios, el mantenimiento y la gestión del aeródromo.

ADR.OPS.B.010 Servicios de salvamento y extinción de incendios (a y b)

a)  El operador del aeródromo garantizará que:

1)  se proporcionen, instalaciones, equipamiento y servicios de salvamento y extinción de incendios en el aeródromo;

2)  se disponga oportunamente del equipo adecuado, de agentes de extinción de incendios y de personal suficiente;

3)  el personal de salvamento y extinción de incendios esté debidamente formado, equipado y cualificado para trabajar en el entorno del aeródromo, y

4)  el personal de salvamento y extinción de incendios que pueda llegar a intervenir en situaciones de emergencia aérea demuestre la debida aptitud médica para desempeñar satisfactoriamente sus funciones, teniendo en cuenta el tipo de actividad.

b)  El operador del aeródromo establecerá y pondrá en práctica un programa de formación para el personal involucrado en los servicios de salvamento y extinción de incendios del aeródromo.

Recordemos que el RDL Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre Navegación Aérea, establece en su art. 134.1 que la asistencia y salvamento de aeronaves accidentadas o en peligro son de interés público.

Un servicio que puede ser prestado por parte del Estado o las CCAA de forma directa en los aeropuertos y helipuertos, ya que la propia Ley 13/2010 de 3 de diciembre en su artículo 9.4 prevé la cesión de espacios de todo gestor aeroportuario para la prestación de servicios públicos no aeroportuarios, incluidos los de seguridad interior y exterior.

El nivel de protección del aeropuerto se corresponde con el tamaño de las naves, y a cada nivel conlleva el establecimiento de unos mínimos operativos en bomberos.

En la tabla 2 se pueden ver dichos niveles de OACI refrendados por AESA.

Los riesgos inherentes a un aeropuerto no se circunscriben a la pista de aterrizaje ni a posibles accidentes aéreos, sino que la propia existencia de un trasiego enorme de pasajeros en unas instalaciones arquitectónicas complejas, en las que existen combustibles almacenados cerca, donde hay aviones en espera y reparación, cientos de vehículos en el parking, y movimientos de vehículos de transporte de pasajeros, de mercancías y de alquiler de vehículos de turismo, suponen riesgos similares, sino superiores, a la mayoría de municipios con servicio de extinción de incendios y salvamento propio.

Tabla 2

Esta obligación se aplica a aquellos municipios de más de 20.000 habitantes según la Ley 7/85 de 2 de abril de Bases de Régimen Local. En el resto de aeropuertos la situación se podría asimilar a los municipios de menor número de habitantes, en los que, según la norma citada,  corresponde a la diputación o entidad equivalente prestar dicho servicio, ya que los riesgos siguen siendo de la misma naturaleza, aunque disminuya la probabilidad.

Los partes de actuación  muestran innumerables situaciones en las que la intervención del SSEI aeroportuario ha sido crucial de cara al salvamento de vidas, y no sólo en el ámbito de los incendios de aeronaves, sino también en otro tipo de situaciones de emergencia. Desde accidentes de tráfico, choque de vehículos con edificios o elementos constructivos, hasta atrapamientos en escaleras y caídas en altura donde la cercana presencia de los bomberos aeroportuarios y el carácter multidisciplinar de su profesión supuso la resolución de dichas emergencias en un tiempo razonable y compatible con los tiempos de respuesta en tareas de salvamento (Ver apartado Revisión de Casos).

Las previsiones de tráfico conjunto de pasajeros para el año 2017 es de 241 millones de personas, repartidos en los 48 aeródromos del Estado (DORA 2017-2021. pág.24, tab.3.1). Dicha previsión aumenta hasta los 250 millones de pasajeros para  2021.

La capacidad conjunta es de 335 millones de pasajeros (DORA 2017-2021, pág. 27), incrementándose en este quinquenio (2017-2021) hasta alcanzar la capacidad de dar servicio a  338 millones de pasajeros al año. La capacidad individual para 2017 oscila entre los 70 millones de pasajeros del Aeropuerto Adolfo Suárez, de Madrid, hasta los 100.000 pasajeros del Helipuerto de Algeciras.

La capacidad actual del campo de vuelos (capacidad de gestión del operador de la red), medido en aeronaves por hora, oscila entre las 120  aeronaves por hora de Madrid, hasta las 6 aeronaves por hora de algunos aeropuertos del Grupo V.

La capacidad de trasiego de mercancías, expresada en toneladas/año, oscila entre las 670.000 t de Madrid hasta las 1.900 t de Asturias (Oviedo).

El DORA 2017-2021 prevé una inversión total de 2.185,41 millones de €.  De este presupuesto, se van a dedicar a “seguridad” 372,02 millones de € (17% del total). Sin embargo, en el SSEI aeroportuario se van a invertir tan solo 8,67 millones de €. Es decir, de todas las inversiones previstas, se va a dedicar tan sólo un 0,39% al SSEI.

Los atentados del 11S transformaron la seguridad aeroportuaria a nivel global, incluida la red española. Y ha supuesto un incremento presupuestario considerable debido a las modificaciones en la normativa vigente. Sin embargo, no ha supuesto una reorganización de los servicios de bomberos.

Mientras que las previsiones de crecimiento del sector van en aumento, las inversiones en materia de bomberos no siguen la misma dinámica y se estancan, e incluso retroceden con la introducción del “bombero único” en los aeropuertos del Grupo V.

El SSEI es un servicio no monetizable. Un servicio público orientado al salvamento de vidas cuya rentabilidad se ha de medir en el contexto de un país como inversión a corto, medio y largo plazo; y en términos de seguridad social y presupuesto asistencial.

En algunos países se realiza un seguimiento de ese tipo de rentabilidad traducida en vidas salvadas, ahorro en prestaciones sanitarias y de seguridad social y ahorro en términos de pérdidas en bienes muebles e inmuebles. Cuando esas cuestiones se cuantifican en términos globales, sí que es posible visualizar el servicio de bomberos como una  inversión y no como un coste.

El símil sería la asistencia sanitaria primaria. Con el presupuesto que supone, de no existir supondría una multiplicación del gasto global debido al agravamiento de patologías que deberían ser solucionadas en el ámbito hospitalario. Por lo que el posible ahorro derivado de su eliminación se transformaría, con toda seguridad, en un incremento presupuestario.

Los propios datos del Ministerio de Sanidad nos dan una pista. En el periodo entre 2009 a en 2015 descendió la inversión en primaria del 14,4% al 13,4%, sin embargo, los costes hospitalarios pasaron del 57,1% al 63,6%.

Paradójicamente, los gastos en personal se han mantenido estables en primaria, mientras que han descendido el ámbito hospitalario, por lo que todo apunta a que el incremento del gasto se debe al incremento de tratamientos.

Es decir, reducir costes en un área concreta no siempre se traduce en un ahorro financiero desde un punto de vista holístico, y es necesario comprobar fehacientemente lo que debemos considerar inversiones y lo que suponen únicamente gastos corrientes, ya que muchas veces no es tan sencillo visualizar dichos componentes de nuestro balance económico.

No obstante, en cuanto a los servicios públicos de bomberos se refiere, el balance inversión/beneficios puede dar resultados distintos en función del organismo que lo realice. Si se trata de la Administración Pública, el balance puede ser positivo, sin embargo, si lo realiza una empresa privada, cuya responsabilidad patrimonial y ciudadana está supeditada a los poderes públicos, puede resultar irrelevante este análisis, ya que no resulta ser responsable de los gastos derivados de la reposición de bienes de dominio público, ni pensiones o subvenciones, gastos farmacéuticos y sanitarios, y un largo etcétera de cuestiones de derecho público.

En tal caso, los posibles ahorros en costes que puede suponer privatizar un servicio público pueden resultar revertidos negativamente para las AAPP por la dinámica expuesta anteriormente.

Si a esto le sumamos que los servicios de bomberos municipales cobran tasas por prestación del servicio en actuaciones de apoyo al SSEI en los planes de autoprotección, todavía se justifica menos aún el encuadre en la esfera de lo privado de este servicio público esencial.

REVISIÓN DE CASOS

En el ámbito aeroportuario confluyen características urbanas, industriales, de tránsito de aeronaves y de circulación de vehículos y de mercancías. Y, sobre todo, un trasiego de cientos de millones de pasajeros que convierten a estos espacios en verdaderas ciudades en cuanto a gestión de riesgos de refiere.

Los servicios de bomberos municipales surgieron de la necesidad de hacer frente a los incendios en las ciudades emergentes de la antigüedad (Roma, a.C). No obstante, conforme las ciudades fueron creciendo y añadiendo servicios e infraestructuras, los tipos de riesgo fueron aumentando, y con ello las competencias de estos servicios, que con el paso del tiempo se afianzaron y especializaron en la extinción de incendios y salvamento de personas y bienes; dejando atrás las originales competencias de seguridad ciudadana que también ostentaban junto con la guardia urbana.

En la actualidad, es tal el enraizamiento de la dicotomía bombero-incendio,  que incluso a día de hoy se sigue dando por hecho que esa es su función principal, cuando la realidad es que las estadísticas muestran que, aproximadamente, los incendios suponen un 40% de las intervenciones, un 30% los salvamentos, el 20% asistencias técnicas y prevención y el resto servicios de otro tipo (Servicios de formación, visitas docentes, retirada de animales peligrosos,   falsas alarmas, etc.).

Gráfico 1

Es decir, el 60% de los partes de actuación se realizan por causas distintas a los incendios. Lo cual va en consonancia con la progresiva adaptación al entorno que han  experimentado los servicios de bomberos a lo largo de su historia.

Los aeropuertos no han estado exentos de dicha evolución del riesgo, y la consecuencia es la necesidad de adaptar los servicios de bomberos a los mismos. Por ello, en esta sección vamos a mostrar, en una tabla de referencias, algunos tipos de intervenciones cuya importancia revela el carácter de servicio esencial del SSEI, y la necesidad de evolucionar en el mismo sentido que el resto de SPEIS públicos del Estado, potenciando su existencia como servicio de seguridad aeroportuaria de primer orden.

Tabla 3

PRESTACIONES PATRIMONIALES DE CARÁCTER PÚBLICO Y PRIVADO

La Ley 1/2011, de 4 de marzo, por la que se establece el Programa Estatal de Seguridad Operacional para la Aviación Civil y se modifica la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, establece una serie de tasas por prestaciones públicas de AENA SME, en su artículo 68 se consideran prestaciones públicas aquellas que se derivan del uso de pistas civiles, servicios de tránsito aéreo,  servicios de meteorología, inspección y control de pasajeros y equipajes, uso de zonas de terminales no accesibles, servicios de movilidad reducida (PMRs), estacionamiento de aeronaves, uso de instalaciones para embarque y desembarque de pasajeros y carga y descarga de mercancías, suministro de combustibles y lubricantes, así como otro tipo de servicios de tierra que estuviesen gravados específicamente. Salvo lo dispuesto anteriormente, tiene la consideración de prestación  privada todo ingreso que perciba “AENA  SME.” en el ejercicio de su actividad.

Este tipo de tasas son utilizadas por el legislador con una finalidad no  esencialmente recaudatoria, sino que están ligadas al interés público y pretenden fomentar una serie de servicios que forman parte de una infraestructura aeroportuaria de interés general. Así, ante la liberalización de servicios considerados estratégicos, como es el sector aeronáutico, el Estado garantiza la regulación de la actividad y establece mecanismos, incluyendo estas prestaciones, para garantizar ciertos valores y bienes jurídicos protegidos de importancia pública.

En el artículo siguiente, el 69.5, de la citada Ley 1/2011,…la sociedad podrá denegar la prestación del servicio si no se produce el pago anticipado de la prestación patrimonial pública o no se ofrece garantía suficiente por parte del usuario. Aspecto que, como es lógico, resulta absolutamente incompatible con el servicio público que presta el SSEI.

Como vemos, se observa cierta incongruencia al delimitar servicios de interés aeroportuario con este tipo de tasas, y en cambio, mantener entre ellos a uno de los servicios públicos más esenciales, como es el Servicio de Extinción de Incendios y Salvamento del Aeropuerto, cuyo objetivo principal es salvar vidas de personas. Aspecto que pone en evidencia el carácter mercantil de la tasación de estos servicios.

Es decir, AENA recibe dos tipos de contraprestaciones debido a su actividad económica: Unas tienen carácter privativo de esta empresa, y otras tienen carácter público. Sin embargo, el SSEI es un servicio público que no llega a encajar bien en ninguna de las modalidades de prestación económica citadas por dicha normativa, ni se puede considerar un servicio sujeto a contraprestación anticipada por parte del usuario final dado que se trata de un servicio público de carácter esencial relacionado con el salvamento de vidas, y que es obligatorio que se preste en los Aeropuertos del Estado.

Por tanto, observando estas incongruencias, debemos considerar que el SSEI no encaja ni en la misión del AENA SME como sociedad mercantil concesionaria de la prestación de ciertos servicios sujetos a contraprestación y  reparto de dividendos con el Estado, ni tampoco en su enajenación de las AAPP como servicio público esencial de gestión directa.

MODERNIZACIÓN DEL MODELO DE SERVICIO DE BOMBEROS AEROPORTUARIO

Los bomberos de aeropuertos del Estado han sido subrogados a AENA S.M.E. y encuadrados en la división de “operaciones” junto con diverso personal de oficios y servicios. Y además, han sido privados del carácter de empleados públicos que ostentaban, al ser transferidos a una empresa privada de prestación de servicios exenta de facultades para el ejercicio de la autoridad inherente al desempeño profesional de los agentes del SSEI. Y, como hemos visto, esto supone una excepción y un claro agravio comparativo respecto de los servicios de bomberos públicos del resto del Estado.

El actual modelo de servicio hunde sus raíces en el S.XX, y a pesar de su especialización,  mantiene características comunes con el resto de servicios de bomberos municipales. El lógico avance competencial del Estado se dirige hacia el denominado “autonomismo”. Y existe toda una corriente de opinión que ya ha comenzado a reivindicar la creación de servicios de bomberos autonómicos que presten un servicio integral en las CCAA. Servicios de prevención, extinción de incendios y salvamento autonómicos con plenas competencias en el medio urbano, vial, costero, industrial, rural y forestal. De hecho ya existen varias comunidades que han creado SPEIS autonómicos.

Modelo al que se están sumando servicios de bomberos municipales, como la reciente incorporación del SPEIS del Ayuntamiento de Móstoles al SPEIS de la Comunidad de Madrid. No obstante, mientras se avanza en esa dirección, y las CCAA aumentan su ámbito competencial de prestación de servicios públicos; De hecho ya existen leyes autonómicas reguladoras de aeropuertos e infraestructuras aeroportuarias, como la Ley 14/2009 de Cataluña, y teniendo en cuenta todo lo expuesto en este documento, el modelo de servicio de bomberos de los aeropuertos del Estado puede configurarse de un modo bien distinto, aumentando la calidad y la cobertura asistencial. Y se puede hacer desde la gestión directa de los organismos públicos del propio Estado; A los cuales pertenecieron, y que por todas las razones esgrimidas en este documento, nunca debieron prescindir de ellos.

Desde el anterior Organismo autónomo de Aeropuertos Nacionales, pasando por las casi dos décadas de AENA E.P.E., el personal del SSEI ha sido, empleado público y  personal laboral, aunque no funcionario. Aun  así, el colectivo siempre ha actuado en coherencia con el carácter público de su empleo, que se desarrolla en un área de interés general, acometiendo todas las tareas necesarias para alcanzar su misión principal: Salvar vidas.

En cuanto a seguridad ciudadana,  los aeropuertos son considerados infraestructuras críticas y las aeronaves objetivos susceptibles de atentar contra ellas, y siendo España la primera  potencia turística de Europa, los acontecimientos terroristas de estos últimos años hacen más que aconsejable equiparar jurídicamente al colectivo del SSEI al resto de SPEIS públicos prestados por funcionarios y agentes de la autoridad.

El drástico cambio de su marco jurídico, dejando de ser empleados públicos, como resultado de la liberalización  y salida a bolsa de AENA S.A, ha supuesto un escenario incompatible, con el concepto  de servicio público y el interés general en muchos niveles. Este modelo privado se traduce, sin duda, en detrimento de la seguridad de los ciudadanos y como hemos visto, son muchas las razones que justifican  la necesidad de dar entidad al SSEI,  y plantear un servicio enteramente  público, con sus obligaciones, competencias y responsabilidades, garantizando un SPEIS integral de calidad a tantos millones de ciudadanos, viajeros y usuarios de estos espacios públicos.

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  • Tribunal Constitucional (STC 66/1995).

Coordinadora Unitaria de Bomberos Profesionales

DT-GBA-1 El SSEI Aeroportuario como Servicio Público Esencial

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